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國企改革:與其“并”,不如“混”

鄭志剛 原創 | 2019-04-30 11:32 | 收藏 | 投票 編輯推薦 焦點關注
關鍵字:國企改革 

  國企改革觀察者不難發現,國企改革在沿著“引入民資背景戰投,實現所有制混合”的混合所有制改革這一條思路推進的同時,似乎還同時并行著另外一條若隱若現的國企改革思路。那就是通過并購重組實現的國有資源的重新組合和國資產業布局的優化。例如,南車和北車于2015年合并為“中車”,寶鋼和武鋼于2017年合并為“寶武”,中核與中核建于2018年合并為新的中核,等等。最近甚囂塵上的則是中船集團(南船)和中船重工(北船)的“南北船”合并。如果我們把前一種國企改革思路稱為“混”,也許可以把后一種思路稱為“并”。

  對于完成的國企并購重組案例中,我們不難觀察到,“并”在減少國企之間的惡性競爭,消除過剩產能等方面可能發揮的積極作用。例如,南車和北車合并的一個重要考量在于減少國企之間的惡性競爭,提升中車整體的國際競爭力;而在經濟下行,鋼鐵行業面臨嚴重產能過剩的現實背景下,為了提高鋼鐵產業的總體競爭能力和集中度,淘汰落后的產能,使產品開發轉向高端產品和精加工產品,寶鋼和武鋼合并為“寶武”似乎水到渠成;而對于據市場傳言正在積極醞釀的南北船合并,我們同樣似乎并不難找到“船舶在全球造船業深度探底、震蕩下,如何更快更好地產能去化、加快結構升級成為中國造船行業能否實現彎道超車的關鍵。對比韓國等造船強國,中國造船業集中度仍有較大的提升空間,重組整合是大勢所趨”等現實理由。

  我們的問題是,既然國企通過并購重組實現的“并”存在上述諸多好處,那我們為什么還要像本文的標題一樣強調,國企改革,與其“并”,不如“混”呢?

  首先,“并”形成的暫時的或局部的壟斷產業結構所帶來的高額(壟斷)利潤,掩蓋了國企面臨的真正需要解決的體制轉化問題,從長遠看不利于國企經營體制的轉化和管理效率的提升。

  一個典型例子來自最近頻繁在媒體曝光的天津渤海鋼鐵。面對應對全球金融危機刺激政策后出現的鋼鐵等行業的嚴重產能過剩,國務院于2009年3月發布的《鋼鐵產業調整和振興規劃》,希望力爭到2011年,全國形成幾個產能在5000萬噸以上的特大型鋼鐵企業,形成若干個產能在1000~3000萬噸級的大型鋼鐵企業。在上述規劃的指導下,天津市政府于2010年將天津鋼管、天津鋼鐵集團有限公司、天津天鐵冶金集團有限公司、天津冶金集團有限公司等4家國有企業合并組成渤海鋼鐵。在上述4家企業實現財務并表后的2014年,渤海鋼鐵進入美國《財富》雜志評選的世界500強企業榜單,排名第327位。2015年渤海鋼鐵在上述榜單的排名進一步從327名上升到304名。

  按照相關媒體的報道,4家合并組成渤海鋼鐵的企業都是“老國有企業的底子”,“在生產經營、產品銷售渠道等,尤其是人事安置,均讓人頭疼”,“各子公司獨立運營,協調起來頗費工夫”。四家不同的企業從形式的合并到真正的整合,實現最初預期的并購“協同效應”,形成強大合力顯然并非一日之功。然而,對于渤海鋼鐵,既“幸運”又“不幸”的是,在成立后不僅作為國有企業享有政府提供的隱性擔保和財政背書,同時又有“全球500強”光環籠罩,天津幾乎所有銀行一時間紛紛向渤海鋼鐵伸出了“貸款”的橄欖枝,其授信額度按照媒體統計一度達到1000億元。在數量龐大,而且成本相對低廉的資金支持下,渤海鋼鐵不可避免地走向快速擴張的道路,把對于國企而言更為重要和根本的體制轉換問題遠遠拋在了腦后。

  這里需要提醒讀者注意的是,500強排名不一定能說明企業的綜合實力和地位。近兩年來,不僅有很多類似渤海鋼鐵的“500強”企業陷入了債務違約的例子,而且還存在為數不少的上榜企業上榜營業收入大幅超過審計報告中數據的情形(參見《“混亂”的中國企業500強評選》,作者:姚本)。按照姚本先生的觀察,“國資背景的煤炭、鋼鐵、有色等500強巨頭,絕大部分是整合而來的”。而除了貿易,甚至直接虛報,和“并”同義的整合成為姚本先生眼中的“500強速成指南”。

  相比引入民資背景戰投,進行所有制混合費時費力相比,操作相對簡便的同類型企業的并購重組,看似直接可以實現“做大”國企的目的。而渤海鋼鐵案例用事實從反面的教訓告訴我們,國企并不能簡單通過“并”而“做大”,要想“做大”,首先需要“做強”。

  第二,國企被“并”遮掩起來的經營體制轉換問題最終依舊需要依靠“混”來解決。渤海鋼鐵同樣成為在靠“并”無法完成國企改革任務后,不得不尋求“混”的幫助的典型例子。2015年底以來,快速擴張后的渤海鋼鐵陷入了嚴重的債務危機,105家銀行金融機構參與的負債高達1920億元。渤海鋼鐵生產經營隨之陷入困境。

  在解決渤海鋼鐵債務危機問題上,天津國資系統首先想到的是于2016年4月把經營狀況相對尚好的天津鋼管從渤海鋼鐵中剝離出來,變為天津市國資委直管企業。我們看到,在經歷了短暫的6年的“合”之后,天津鋼管和其他三家再次進入到“分”的狀態。聯想到歷史上很多原本一家的國企為了提高競爭活力,改善經營效率,把這些企業分為不同的企業;在時隔多年之后,為了實現“做大”國企的目的,又把它們以“拉郎配”的方式重新合并起來;而如今,鑒于嚴重的債務危機和無法實現的體制轉換預期的現狀,又不得不被迫再次把它們分開。我們不僅感慨,以“改革之名”的國企分分合合幾時休啊。

  從天津地方國資委對天津鋼管和渤海鋼鐵推出的新舉措來看,我們可以概括為以下兩個方面。一方面,在實體經濟層面,把目前的渤海鋼鐵系列企業總負債2400億元分為鋼鐵主業、非鋼主業兩個平臺予以處置。其中鋼鐵主業引入民資背景的德龍鋼鐵做戰投,進行混合所有制改革;另一方面,在國有資產管理體制上,天津國資委將所持有的天津鋼管的股份全部劃撥給天津國有資本營運平臺的津聯全資子公司渤海國資,實現國資管理系統從“管企業”向“管資本”的轉化。

  我們知道,以“混”為特征的新一輪國資國企改革目前主要在兩個層級上平行展開。其一是在國有資產管理體制層面上完成從“管企業到管資本”的監管職能轉變。原來“管人管事管企業”的國資委通過改組和新建作為“政府與企業界面”的投資運營機構來參與實體企業的投資和資本營運,實現“國有資產的資本化”和所有權與經營權的有效分離。其二是在作為經營實體的國企層面在公司制改造的基礎上,進一步通過引入戰略投資者,實現所有制的混合,改善公司治理,建立現代企業制度。我們看到,天津地方國資委在對天津鋼管和渤海鋼鐵的改革思路在經歷了“并”帶來的種種困頓后目前正沿著上述“混”思路推進和展開的。

  在一定意義上,天津市地方政府的上述實踐為我們在本文所強調的國企改革與其從“并”不如“混”提供了很好的例證。事實上,只有通過“混”,才能把盈利動機明確的民資背景戰投引入,形成主要股東之間的競爭,從而自動糾錯機制,一方面形成所有權與經營權的有效分離,另一方面則實現經營機制的轉換,建立長效激勵機制。如同只有保持持續的對外開放,為改革提供源源不斷的外在壓力和內在動力,才能使改革持續深入推進一樣,我們認為,只有不同所有制的“混”,才能實現經營機制轉換的“改”,只有“混”,才能帶來真正的“改”。而“并”只能解決國企改革一時之痛,要想從根本上解決國企經營機制轉換問題,只能通過“混”來實現。因而在國企改革路徑選擇上,我們強調,與其“并”,不如“混”。

  被稱為“央企混改第一股”的中國聯通為通過“混”而實現經營機制轉化“改”提供很好的例證。混改完成后,BATJ和中國人壽等戰投共擁有混改后的中國聯通董事會8名非獨立董事中的5名,創立了“股權結構上國資占優,但在董事會組織中戰投占優”的所謂“聯通混改模式”。而之前即使在國有控股的上市公司中,甚至連非國有的機構投資者委派董事的情形都鳳毛麟角,更無法想象其委派董事會占到大多數。中國聯通董事長王曉初先生在4月23日舉辦的5G創新峰會上表示,在混改后,中國聯通無論思想、風氣還是機制都發生了變化。讓我們這里大膽設想一下,如果當初中國聯通不是通過引入BATJ進行混改,而是走與中國電信等的合并之路,那我們今天看到的又會是怎樣的聯通呢?當然歷史無法假設。

  需要說明的是,今天一些國企所進行的“并”看起來也并非像想象的那樣一無是處。我們注意到,通過并購重組產業相近或相關的國企,直接減少國資委直管的國有數量。這為未來把剩余的國有控股集團公司改組或重建為作為“政府和實體企業界面”的資本營運公司創造了積極條件,最終將有利于實現國資管理體系從“管企業”向“管資本”轉化的目的。

個人簡介
中國人民大學財政金融學院應用金融系主任、教授
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